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发布时间：2019-07-15
版权归属原文（原创 2019-07-12 CMDE 中国器审）
2017年10月，中办、国办印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，这是继2015年8月《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》之后，又一个深化药品医疗器械审评审批制度改革的纲领性文件，为我国药品医疗器械科技创新提供更大支撑，对我国医药产业创新发展具有里程碑意义。本文梳理了我国和美国药品监管部门的创新医疗器械监管情况，为我国创新医疗器械监管模式的进一步完善提供参考。
一、 我国医疗器械创新监管情况
为保障医疗器械安全、有效，鼓励医疗器械的研究与创新，促进医疗器械新技术的推广和应用，推动医疗器械产业发展，根据《医疗器械监督管理条例》《医疗器械注册管理办法》的相关要求，原国家食品药品监管总局于2014年2月7日制定发布了《创新医疗器械特别审批程序（试行）》，明确了创新医疗器械的定义、申报流程以及审评审批要求。2018年12月1日，国家药品监督管理局发布了新修订的《创新医疗器械特别审查程序》（以下简称《审查程序》），完善了适用情形，细化了申请流程，提升了创新审查的实效性，完善了审查方式和通知形式，并明确对创新医疗器械的许可事项变更优先办理。
根据《审查程序》，创新医疗器械应符合以下条件：在中国依法拥有产品核心技术发明专利权，或者依法通过受让取得在中国发明专利权或其使用权，或者专利申请已由国务院专利行政部门公开；产品主要工作原理/作用机理为国内首创，国内无同类上市产品，性能或者安全性与同类产品比较有根本性改进，技术上国际领先水平，并且具有显著的临床应用价值；具有基本定型产品，研究过程真实和受控，研究数据完整和可溯源。同时，新修订《审查程序》对专利授权年限、专利新颖性和创造性也有进一步限定。
创新医疗器械按照《审查程序》上市大体需要经过两个步骤：第一步，境内或境外申请人提出创新医疗器械特别审批申请，医疗器械技术审评中心（以下简称“器审中心”）创新医疗器械审查办公室组织专家进行审查，确认是否符合本程序中创新医疗器械的定义；第二步，申请人可继续通过创新医疗器械特别审查通道提出产品注册申请。从省级到国家药品监管部门，从质量体系核查、注册检验、审评审批各环节，将按照“早期介入、专人负责、科学审批”的原则，在标准不降低、程序不减少的前提下，对创新医疗器械予以优先办理，并加强与申请人的沟通交流。
自2014年创新通道开放以来，截至今年第一季度，器审中心共收到创新产品特别审查申请1135项，审查通过216项。进入审评程序的有78项，占通过项目的36％。创新产品首次审评时间大大减少，较常规产品审评时限最大缩短了近60%，有效推动了创新医疗器械的注册上市进程，促进了创新医疗器械产业发展，获得了良好的社会效应。
2016年，原国家食品药品监管总局发布了《医疗器械优先审批程序》，对优先审批的产品符合条件、审评审批流程和监管要求进行了明确。其中规定符合下列情形之一的医疗器械可以纳入优先审批程序：1.诊断或者治疗罕见病，且具有明显临床优势；2.诊断或者治疗恶性肿瘤，且具有明显临床优势；3.诊断或者治疗老年人特有和多发疾病，且目前尚无有效诊断或者治疗手段；4.专用于儿童，且具有明显临床优势；5.临床急需，且在我国尚无同品种产品获准注册的医疗器械。另外，列入国家科技重大专项或者国家重点研发计划的医疗器械，以及其他应当优先审批的医疗器械也可纳入优先审批程序。
需要注意的是，优先审批程序与创新医疗器械特别审查途径相比稍有差异——申报产品经过优先审批认定后，可直接转入审评审批，按照接收时间单独排序，优先进行技术审评。
作为医疗器械产业创新的重要一环，监管部门是促进研发生产和临床应用的连接点。为了充分发挥专业能力，有效整合健康产业优质资源，为产业发展提供积极引导，促进规范、健康的产业发展，以器审中心为代表的监管部门还积极参与到国家重点研发计划中，打造“产、学、研、医、管”的全链条研究项目，既有适用于横向的技术服务平台研究，又有针对某一类产品的纵向专业研究。
其中，“智能化医疗器械产业科技创新服务平台开发及应用研究”项目，立足于通过构建基于技术解读和技术指导体系的产业服务平台，充分发挥技术审评专业优势，建立各种服务途径、方式和平台，为产品研发申报创新提供技术、法规层面的全维度指导和服务；“新型医用金属材料标准及其审评科学基础研究”项目，聚焦目前行业发展急需的新型医用金属材料及其植入器械，如新型低模量钛合金、形状记忆合金、可降解镁合金和3D打印金属材料及植入器械等存在的关键共性问题，建立保证产品安全有效的系列审评指南和评价方法，为产业发展和科学监管提供重要支撑和制度保障。
除了上述审评审批路径和国家重点研发计划，监管部门还积极研究应对科技创新带来的监管挑战。作为技术审评的前沿阵地，器审中心承接国家药监局的监管科学研究项目，其中包括“医疗器械新材料监管科学研究”项目。该项目将在现有医疗器械评价体系的基础上，针对采用新材料的创新医疗器械建立创新的监管理论、监管体系、监管技术与方法，增强监管措施和决策的科学性，进一步提高我国医疗器械监管的有效性和精准性，实现政府监管与医疗器械创新相互促进、良性互动，为促进我国医疗器械赶超世界乃至领跑世界提供制度保障、技术保障和理论保障。
医疗器械以临床为导向，临床评价是评价医疗器械风险与受益的重要手段。我国作为国际医疗器械监管机构论坛（IMDRF）中“医疗器械临床评价”项目组的牵头国，正在将我国医疗器械监管经验对标国际，积极吸纳国际协调经验，进一步将其转化为适合我国的监管要求。
二、 美国医疗器械创新监管情况
美国食品药品管理局（FDA）从两个方面支持和引导医疗器械创新。一是优化并建立新的医疗器械审评审批途径，加快创新医疗器械进入市场；二是适时制定并发布有助于审评决策的应用工具和战略计划，合理分配监管部门内外资源，推进创新监管科学发展来促进行业创新。
（一）优化和建立产品审评审批途径
2013年5月17日，FDA发布了医疗器械上市申请的优先审评（Priority Review）途径。这类产品适用于“治疗或诊断危及生命、不可逆衰竭性疾病或状况”，除此之外还应满足以下至少一个条件：1.器械的突破性技术优于现有技术并带来临床优势；2.尚无批准的可替代治疗或诊断手段；3.器械有突出的、优于现有已批准的产品的临床优势；4.器械的利用度最符合患者的利益。
授予优先审评的申报产品将会排在审查申请队列的最前面，在上市前审批（PMA）、上市前通告（510k）、分类（De Novo）申请中快速审评。同时，还可能获得额外的审评资源，如小组审评、专家会审评等。
（二）快速通道途径
2015年4月13日，FDA启动医疗器械快速通道途径（Expedited Access Pathway），旨在加快治疗或诊断危害生命或不可逆衰老疾病（如慢性或阳性肝炎、心肌梗死、癌症、中风等）医疗器械的上市速度。进入快速通道的产品享有前文中“优先审评途径”的优惠政策，同时，申请人可与FDA下设医疗器械与放射健康中心（CDRH）工作人员讨论制定一份数据开发计划（Data Development Plan），确定申请人需要收集的临床和非临床数据，以及器械研发和上市的时间表，在研发阶段对申请人进行指导。
（三）人道主义用器械审批途径
FDA于1990年《医疗器械安全法案》中提出人道主义用器械（Humanitarian Use Device, HUD）的认定条件和豁免审批途径，鼓励企业研发用于治疗或诊断罕见病的医疗器械。该类医疗器械应同时满足以下条件：1.用于治疗或诊断患病率极低的疾病，该疾病每年在美国的影响人数少于4000人；2.尚无其他已上市器械能够治疗该疾病；3.使用该器械不会给患者带来严重的、不合理的风险；4.可能给患者带来的益处超过疾病或损伤的风险。
当医疗器械被认定为人道主义用器械后，可申请人道主义用器械豁免（Humanitarian Device Exemption）途径。具体来说，申请人应至少向FDA充分证明使用该器械不会对患者构成重大的不合理风险，同时使用它可能给患者健康带来的益处大于风险，以保护患者利益。
2016年12月，美国国会通过《21世纪治愈法案》（21st Century Cures Act），修订了人道主义用器械的定义，将原有罕见病人数限制从“少于4000人”改为“不多于8000人”。
三、监管科学发展计划
FDA于2004年3月首次提出关键通道计划（Critical Path Initiative），鼓励医疗器械在研发、评价和生产过程中的科学创新。2006年，FDA又发布了关键通道机会列表，列出了76个具体的科学机会，有助于解决包括药品、医疗器械等医疗产品监管的科学问题。其中，76个具体内容可以归纳为6个方面：更好的评价工具；提高临床试验效率；生物信息学的利用；转向21世纪的生产方式；研发解决公共健康急需问题的产品；针对特殊风险群体。
FDA于2011年2月首次提出了医疗器械创新计划（Innovation Initiative）。对新的、具有突破性的医疗器械进行优先审评，计划通过缩减医疗器械的研发、评估和审查时间和成本，使患者能够及时获得安全、突破性医疗器械新产品。上文提到的“快速通道”途径就是创新计划的成果之一。同时，创新计划还寻求提升FDA的监管能力，包括采用多种媒介和工具加深对产品或技术的理解，制定应用指导原则建立“风险-收益”框架，增加审批决定的公开透明等。
为了提升审评能力，提高服务质量和效率，CDRH从2013年开始制定并发布监管科学优先事项（Regulation Science Priority）。CDRH将监管科学定义为监管服务中的科学。它有助于保障监管决策的可靠性，并通过开发和应用工具、标准和方法，研究整个产品生命周期内的安全性、有效性、质量和性能的公共卫生的预期影响；监管科学优先事项充当催化剂，以提高医疗器械产品的安全性、有效性、性能和质量，并促进创新的医疗器械进入市场；为机构年度计划和预算提供参考；定期评估注册科学的研究进程，更好地为注册决策服务；发布注册科学优先事项，为外部机构的研究和工作提供指导，并加强合作，使资源利用最大化。
审评四部 闵玥 刘斌 供稿
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